RILEVATO CHE
1. Con delibera di giunta del 10/11/1994 il Comune di San Ferdinando di Puglia approvava il progetto per opere di urbanizzazione relative al piano per insediamenti produttivi (PIP).
Venivano interessati dai lavori i terreni di (Omissis 1) e (Omissis 2).
In un primo momento, con decreto sindacale n. 318 del 24/10/1996 si procedeva all’occupazione di urgenza dei seguenti terreni: foglio […], particella […], ex 442, mq 1021; foglio […], particella […], ex 443, mq 45; foglio […], particella […], ex 449, mq 760, foglio […], particella […], ex 450, mq 285; foglio […], particella […], ex 363, mq 350 (solo questo di proprietà di Ru.Do.).
Con il successivo decreto sindacale del 28/5/1997 si procedeva alla occupazione di urgenza dei seguenti terreni: foglio […], particella […], ex 444, di mq 1510; foglio […], particella […], ex 451, mq 715.
L’immissione in possesso avveniva in data 5/12/1996.
Si verificava, nel frattempo, l’irreversibile trasformazione dei terreni, senza emissione del decreto di esproprio.
2. I proprietari proponevano giudizio dinanzi al Tar con ricorso del 4/12/2013, definito dalla Tar Puglia, con sentenza n. 490/2016, depositata il 21/4/2016, con ordine al Comune di restituire gli immobili oppure di procedere con l’occupazione acquisitiva ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001.
3. Nel frattempo il Comune procedeva all’avvio del procedimento di acquisizione sanante, con provvedimento n. 13342 del 26/5/2016.
Il procedimento non giungeva conclusione.
4. I proprietari presentavano atto di diffida nei confronti del Comune il 30/6/ 2021. Si dava atto, nella diffida, dell’intervenuta ordinanza della Corte d’Appello di Bari in data 13/4/2021, n. 1008, in relazione alla posizione di (Omissis 1) e (Omissis 2).
5. Avverso l’inerzia del Comune il (Omissis 1) e la (Omissis 2) proponevano ricorso al Tar l’1/9/2021 ex art. 31 c.p.a., chiedendo dichiararsi l’obbligo del Comune di provvedere sull’istanza di diffida per la fissazione di un termine o la nomina di un commissario ad acta.
Il 21/1/2022 i ricorrenti presentavano motivi aggiunti avverso due successivi provvedimenti dell’amministrazione comunale: la nota del responsabile del settore lavori pubblici del Comune, in data 24/11/2021, con la quale si accertava la chiusura del procedimento di acquisizione sanante e si determinava l’indennità spettante; la nota del commissario prefettizio del 14/1/2022, con la quale si evidenziava l’impossibilità di concludere il procedimento di acquisizione sanante entro la data fissata dal Tar, e quindi entro il 19/1/2022.
6. Nelle more il commissario straordinario, con i poteri del consiglio comunale, emetteva il provvedimento di acquisizione sanante n. 16 del 21/4/2022, computando il valore del terreno in Euro 18,55 m².
7. Il Tar per la Puglia, con sentenza n. 608 del 2022, dichiarava i motivi aggiunti in parte inammissibili per difetto di giurisdizione (con riferimento alla liquidazione degli indennizzi); dichiarava improcedibile il ricorso principale per sopravvenuto difetto di interesse, essendo sufficiente, a superare l’inerzia dell’ente locale, “un qualsivoglia provvedimento esplicito, in risposta all’istanza dell’interessato, anche non satisfattivo dell’interesse pretensivo fatto valere dal privato”. Reputava infondati i motivi aggiunti inerenti alla motivazione del provvedimento del Comune reso dal responsabile del settore lavori pubblici del 24/11/2021, trattandosi di argomentazioni “sufficienti a motivare la decisione della acquisizione sanante, trattandosi peraltro di una scelta latamente discrezionale”.
Con riferimento alla dichiarazione di difetto di giurisdizione di una porzione dei motivi aggiunti, il Tar faceva salva “la facoltà della traslatio judicii, ex art. 11 c.p.a.”.
8. I proprietari presentavano quindi il 18/5/2022 ricorso dinanzi alla Corte d’Appello chiedendo la condanna del Comune al pagamento di tutte le indennità e/o i risarcimenti previsti dall’art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001, nella misura di Euro 31.699,29.
9. La Corte d’Appello di Bari, con ordinanza n. 72/2023, depositata il 16/1/2023, dichiarava inammissibile il ricorso.
In particolare, mancava nella specie, il “titolo acquisitivo sanante”, con conseguente impedimento a radicare la competenza funzionale della Corte d’Appello ai sensi dell’art. 54 del D.P.R. n. 327 del 2001.
Precisava la Corte territoriale che, al fine di accedere alla tutela giurisdizionale, era necessario che la PA avesse completato il procedimento di acquisizione sanante attraverso la formale emissione del titolo acquisitivo della proprietà all’ente pubblico.
A giudizio della Corte di appello, però, l’adozione del provvedimento “non è ancora avvenuta posto che l’ente ha solamente optato per l’acquisizione sanante in luogo della riduzione in pristino dei luoghi occupati e di restituzione del suolo, limitandosi a dichiarare di aver concluso il procedimento e rinviando al seguito la formale emissione del decreto, atto indispensabile per il trasferimento della proprietà e per legittimare le eventuali azioni a tutela da parte degli interessati”.
Era dunque pacifica la mancanza di un provvedimento amministrativo ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001.
Non giovava ai ricorrenti l’ affermata riassunzione per traslatio di un segmento del giudizio svoltosi dinanzi al giudice amministrativo in quanto “la declinatoria è stata pronunciata per mancanza di giurisdizione sul diritto sotteso alla domanda relativa, fatto che lascia in pregiudicata la valutazione dei presupposti per la proposizione della stessa domanda dinanzi all’autorità di munita di potestas iudicandi”.
10. Avverso tale ordinanza hanno proposto ricorso per cassazione (Omissis 1) e (Omissis 2), depositando anche memoria scritta.
11. Ha resistito con controdeduzioni il Comune di San Ferdinando di Puglia.
CONSIDERATO CHE
1. Con il primo motivo di impugnazione i ricorrenti deducono “l’omesso esame del fatto decisivo della controversia e discusso in giudizio, che il Comune ha pronunciato la delibera commissariale n. 16 del 21/4/2022, con riferimento all’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c.”.
Benché entrambe le parti abbiano fatto riferimento alla delibera del commissario straordinario assunta con i poteri del consiglio comunale n. 16 del 21/4/2022, l’ordinanza impugnata, però, ha considerato esclusivamente quale provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001, la determina n. 24814 del 24/11/2021.
L’ordinanza impugnata, infatti, ha trascritto, quali indici della mancanza del provvedimento conclusivo di acquisizione sanante, i punti 1 e 2 del dispositivo della determina n. 24814 del 24/11/2021.
La Corte d’Appello ha, invece, omesso ogni esame della delibera commissariale n. 16 del 21/4/2022, che non solo confermava le precedenti determinazioni dell’indennità, ma stabiliva, al punto 4 del dispositivo, “di procedere, ai sensi dell’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/01, all’acquisizione al patrimonio indisponibile di questo comune di San Ferdinando di Puglia dei terreni catastalmente individuati e intestati come di seguito”.
Si è dinanzi ad un chiaro atto autoritativo che ha privato il ricorrente della sua proprietà, di cui però la Corte d’Appello di Bari ha ignorato l’esistenza.
2. Con il secondo motivo di impugnazione si deduce la “nullità dell’ordinanza per violazione del giudicato, costituito dalla sentenza del Tar Puglia n. 608/2022(artt. 2909 c.c., artt. 324 e 329 c.p.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.)”.
Il Tar Puglia, con la sentenza n. 608 del 2022, avrebbe ritenuto che il procedimento di acquisizione sanante era concluso e che il provvedimento definitivo, non solo era intervenuto, “ma era anche adeguatamente motivato, dichiarando di conseguenza inammissibile il ricorso ex art. 31 c.p.a. proposto dal ricorrente contro il silenzio e rigettando i motivi aggiunti”.
Tale statuizione costituirebbe giudicato e non potrebbe essere messa in discussione dalla Corte d’Appello.
Al contrario, la Corte territoriale, avrebbe violato il giudicato, laddove ha ritenuto assente il titolo acquisitivo indispensabile per legittimare la proposizione della domanda ed ha affermato che la PA espropriante non aveva completato il procedimento di acquisizione sanante attraverso la formale emissione del titolo acquisitivo della proprietà.
Sempre in violazione del giudicato, la Corte d’Appello ha ritenuto che non era intervenuta alcuna determinazione, definitiva o non definitiva, dell’indennità, tale non potendosi ritenere la mera opzione espressa dalla P.A. resistente in ordine all’acquisizione del bene in luogo della rimessione in pristino e restituzione dell’area ai ricorrenti.
3. Con il terzo motivo di impugnazione i ricorrenti lamentano la “violazione di legge (art. 2 L. n. 241/90 – art. 42-bis D.P.R. n. 327/01 – art. 54 D.P.R. n. 327/01), in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.”.
L’acquisizione al patrimonio indisponibile del bene occupato senza titolo è stata disposta dalla delibera commissariale n. 16 del 21/4/2022; e ciò come “affermato con effetto di giudicato dal Tar competente il procedimento amministrativo di acquisizione sanante ex art. 42-bis, può e deve ritenersi concluso giusta quanto dispongono le norme indicate in epigrafe”.
Nella specie il procedimento si era concluso con l’acquisizione dell’immobile al patrimonio indisponibile del Comune, come dimostrato sia dalla delibera commissariale n. 16 del 2022, sia dalla sentenza del Tar Puglia n. 608 del 2022, sicché sussistevano le condizioni per proporre l’azione dinanzi alla Corte d’Appello, mentre quest’ultima avrebbe “mancato al suo dovere di pronunciarsi, essendo infondata la statuizione secondo cui “non sussistono i presupposti per il giudizio dinanzi a questa Corte ai sensi dell’art. 54 TUE””.
4. Il primo motivo è fondato, con assorbimento dei restanti.
4.1. Nella specie, risulta in modo chiaro che con nota del 26/5/2016 n. protocollo 13342 è stato avviato il procedimento di acquisizione sanante, in esecuzione della sentenza Tar Puglia n. 490/2016, del 21/4/2016.
4.2. Il provvedimento preso in esame dalla Corte d’Appello, ossia il n. 24814 del 24/11/2021 a firma del responsabile del procedimento del settore lavori pubblici, Arch. Nicola Antonante, si è limitato a dichiarare chiuso il procedimento di acquisizione sanante, senza però trasferire in alcun modo la proprietà dal privato alla pubblica amministrazione, senza dunque gli effetti di cui all’art. 42-bis del D.P.R. n. 327 2001, come del resto accertato dalla Corte territoriale.
In tale provvedimento, si dà atto che l’indennizzo è stato quantificato in misura corrispondente al valore venale delle aree utilizzate per scopi di pubblica utilità, e quindi nella somma di Euro 18,55 m², per una somma complessiva di Euro 10.408,78. Sono state poi aggiornate le tabelle, dovendosi tener conto del risarcimento per occupazione senza titolo, pari al 5%, tale 5/12/1996 del 24/11/2021, per la somma di Euro 4168,73, per un importo complessivo di Euro 11.310,48.
Si legge in tale provvedimento che “tanto per i provvedimenti conseguenti di competenza, ovvero a chiusura del procedimento avviato con nota prot. n. 13342 del 26/5/2016, a firma dell’allora Responsabile del Procedimento, Ing. Vito Evangelista, evidenziando che in caso di determinazione da parte dell’amministrazione di attivare il disposto di cui all’art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001 e s. m. i. È necessario altresì: 1) Deliberazione del Consiglio Comunale di conferma delle ragioni di interesse pubblico che giustifichino l’emanazione del provvedimento sanante, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione; 2) Determinazione delle spese di registrazione e trascrizione del provvedimento sanante”.
Ed infatti la Corte d’Appello, nell’ordinanza impugnata, ha ritenuto che il provvedimento n. 24814 del 24/11/2021 costituisse il “provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo in questione”, riportando proprio le espressioni lessicali sopra citate.
5. Tuttavia, la Corte d’Appello ha errato nel ritenere la “mancanza di un provvedimento amministrativo ex art. 42-bis D.P.R.”, in quanto ha omesso di tenere conto del provvedimento di acquisizione sanante pronunciato dal commissario straordinario del Comune con provvedimento n. 16 del 21/4/2022, prodotto in atti, già nella fase di merito.
5.1. Si legge, infatti, in tale provvedimento – di acquisizione sanante ex art. 42-bis D.P.R. 327 del 2001 – che oggetto della deliberazione è “(l’)art. 42-bis D.P.R. 321/2001 – Aree occorse per la realizzazione della viabilità del piano insediamenti produttivi (PIP). Dichiarazione di pubblica utilità e provvedimenti conseguenti. Debito fuori bilancio ex art. 194 comma 1 lettera d). Assunzione Mutuo Cassa Depositi e Prestiti”.
In motivazione, nel provvedimento si spiegano le ragioni di interesse pubblico che sottendono il provvedimento di acquisizione sanante, indicate nella “realizzazione da parte del Comune di San Ferdinando di Puglia, nei terreni in argomento, delle opere previste nel progetto originario e dei successivi interventi di realizzazione delle strade pubbliche ricadenti nel Piano per Insediamenti Produttivi”; risulta così individuata “un’esigenza generale a soddisfare un’utilità collettiva tale da giustificare il mantenimento delle opere realizzate ed il loro utilizzo a scopi di pubblica utilità da individuarsi quale servizio per attività pubbliche”.
Sempre in motivazione si specifica “l’assoluta necessità di mantenere l’opera così come realizzata sull’area tuttora occupata in assenza di un valido titolo perché essa rappresenta un’importante opera di urbanizzazione secondaria”, e si prevede di “procedere all’acquisizione sanante dell’area illegittimamente occupata e trasformata”, disponendo “l’acquisizione dell’area di cui alla precedente tabella con il riconoscimento di un indennizzo ai proprietari”.
Si delibera, infine, “di prendere atto della stima dell’indennizzo dovuto redatta dall’Ufficio Tecnico Comunale” e di “procedere, ai sensi dell’art. 42-bis del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 e ss.mm.ii., all’acquisizione al patrimonio indisponibile di questo comune di San Ferdinando di Puglia dei terreni catastalmente individuati intestati come di seguito”.
Si riconosce anche il debito fuori bilancio per l’importo complessivo di Euro 151.041,56, rinvenienti da quanto riportato nella nota prot. n. 24814 del 24/11/2021″.
Si finanzia la spesa con la contrazione di un mutuo.
Si dà quindi mandato al funzionario responsabile del settore lavori pubblici, sicurezza e ambiente affinché provveda ad impegnare la somma occorrente e a disporre il pagamento della somma dovuta, in favore dei proprietari, definitamente accertati, alla data del decreto definitivo di esproprio, entro 30 giorni dall’adozione del provvedimento definitivo di acquisizione delle aree.
5.2. È indubbio, perciò, che dal documento in disamina emerga un fatto rilevante ai fini della decisione che la Corte territoriale ha erroneamente ignorato, con ciò rendendo una pronuncia che si manifesta viziata ai sensi del parametro cassatorio invocato.
6. Nel rimettere al giudice a quo la rinnovazione del giudizio, va, a beneficio del medesimo, debitamente ricordato che non è ostativo alla concludenza del rilievo sopra operato la circostanza che, per giurisprudenza amministrativa consolidata, la competenza all’adozione del provvedimento di acquisizione sanante è riservata al consiglio comunale perché riconducibile al novero dei provvedimenti di acquisizione di cui alla lettera l) dell’art. 42, comma 2, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 che dispone doversi adottare con la delibera consiliare gli: “acquisti e alienazioni immobiliari”, così ricomprendendo anche l’ipotesi di acquisto di immobili disciplinata dall’art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001 (Cons. Stato, sez. IV, 10/5/2018, n. 2810; Cons. Stato, sez. V, 13/10/2010, n. 7472).
Si è pure precisato che il provvedimento dirigenziale che ciò abbia disposto, tuttavia, non può essere dichiarato nullo, ma, al più, sarebbe meramente illegittimo, in quanto la patologia riscontrabile non può essere ascritta al “difetto assoluto di attribuzione” dato che, all’evidenza, il dirigente comunale esercita un potere attribuito al medesimo ente titolare della funzione esercitata (Cons. Stato, n. 2810 del 2018).
6.1. Parimenti, va aggiunto che per costante giurisprudenza amministrativa l’atto di acquisizione sanante, generatore dell’obbligazione (e, quindi, del debito), è attratto nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione, e non rientra quindi nella gestione ordinaria, sia sotto il profilo contabile sia sotto il profilo della competenza amministrativa, se detto provvedimento ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001 è pronunciato entro il termine di approvazione del rendiconto della Gestione Liquidatoria e si riferisce a fatti l’occupazione illegittima anteriore al 31 dicembre dell’anno precedente a quello delle ipotesi di bilancio riequilibrato (Cons. Stato, Ad. Plenaria, 5/8/2020, n. 15; successivamente anche Cons. Stato, sez. V, 4/12/2020, n 7691; Cons. Stato, sez. IV, 17/11/2023, n. 9874; TAR Calabria, sez. I, 3/1/2023, n. 23).
Ed infatti, l’art. 252, comma 4, del D.Lgs. n. 267 del 2000 stabilisce che “l’organo straordinario di liquidazione a competenza relativamente a fatti ed atti di gestione verificatesi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello delle ipotesi di bilancio riequilibrato”.
La norma è stata integrata dall’art. 5, comma 2, del decreto-legge n. 80 del 2004, convertito in legge n. 140 del 2004, che prevede che “ai fini dell’applicazione degli articoli 252, comma 4, e 254, comma 3, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali… si intendono compresi nella fattispecie ivi previste tutti i debiti correlati ad atti e fatti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello delle ipotesi di bilancio riequilibrato, pur se accertati, anche con provvedimento giurisdizionale, successivamente a tale data ma, comunque, non oltre quella di approvazione del rendiconto della gestione di quell’art. 256, comma 11, del medesimo Testo Unico”.
Pertanto, rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione, non solo le poste passive pecuniarie già contabilizzati alla data di dichiarazione di dissesto, ma anche tutte le varie obbligazioni che, pur se sorte stricto iure in seguito, costituiscano comunque la conseguenza diretta ed immediata di “atti e fatti di gestione” pregressi alla dichiarazione di dissesto.
Seppure il provvedimento ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001 ha natura costitutiva, tuttavia lo stesso ha per presupposto l’utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio.
Per tale ragione, il provvedimento di acquisizione sanante risulta correlato, sul piano della stessa attribuzione causale, ad atti e fatti di gestione verificatisi entro il 31 dicembre dell’anno precedente a quello delle ipotesi di bilancio riequilibrato, pur se accertati successivamente, anche a seguito di provvedimento giurisdizionale.
6.2. Ancora si ricorda che in base all’art. 42-bis requisiti sufficienti dell’atto sono, a parte la motivazione, “disporre che sia acquisito” e la liquidazione dell’indennizzo (requisiti rinvenibili, compreso l’ordine prescritto di trasmissione alla Corte dei conti) ed è la legge che vi collega l’effetto del passaggio di proprietà sotto la condizione sospensiva del pagamento/deposito della somma (per cui è sufficiente che ricorrano gli elementi per collegarvi l’effetto di legge); ulteriori adempimenti da parte del funzionario incaricato hanno natura esecutiva dell’esaustivo esercizio del potere (e manifestazione di volontà) da parte dell’organo competente; ai fini dell’interesse ad impugnare la determinazione dell’indennità, la volontà dell’autorità amministrativa può reputarsi perfezionata.
Del resto, tutte le altre formalità, quali la notifica, il deposito delle somme, la trascrizione presso la conservatoria, sono adempimenti ulteriori e successivi all’adozione del provvedimento di acquisizione sanante
Il provvedimento di acquisizione sanante può, del resto, anche sopraggiungere in corso di giudizio, trattandosi di condizione dell’azione (Cass., sez. 1, sentenza, 16/4/2025, n. 10078).
7. Accolto, perciò, il primo motivo di ricorso, restano assorbiti i motivi secondo e terzo.
8. L’ordinanza impugnata deve, quindi, essere cassata, con rinvio alla Corte d’Appello di Bari, in diversa composizione, che provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
– accoglie il primo motivo di ricorso;
– dichiara assorbiti il secondo ed il terzo motivo;
– cassa l’ordinanza impugnata in relazione al motivo accolto, con rinvio alla Corte d’Appello di Bari, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della I Sezione civile il 29 maggio 2025.
Depositato in Cancelleria il 31 luglio 2025.
